抓住水沙調(diào)節(jié)這個“牛鼻子”

陜西省延川縣馬家灣淤地壩的壩地上種植著玉米。

□本報記者趙晨熙文／圖

黃河是中華民族的母親河，黃河流域的生態(tài)保護和高質量發(fā)展事關我國經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)安全。

開展黃河保護立法，是黨中央部署的重大立法任務。黃河保護立法已納入全國人大常委會今年的立法工作計劃。4月底，水利部發(fā)布了《黃河保護立法草案（征求意見稿）》（以下簡稱征求意見稿），向社會公開征求意見。

為推動全社會進一步增進以法治方式保護黃河的共識，為黃河保護立法營造良好的輿論氛圍，以“貫徹習近平法治思想加強黃河保護立法”為主題的中華環(huán)保世紀行2021年宣傳活動近日在陜西西安啟動。記者隨宣傳活動采訪團深入西安、渭南、延安等地，進行實地探訪。

談到黃河立法，參與此次中華環(huán)保世紀行宣傳活動的水利部黃河水利委員會政法局副局長歸帆對《法治日報》記者說，黃河流域是我國西北、華北地區(qū)的重要水源，是我國重要的生態(tài)屏障和經(jīng)濟地帶，黃河雖流經(jīng)多省區(qū)，但長期面臨水資源匱乏、泥沙淤積和防洪威脅等困境，通過立法來加強保護和治理的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，意義重大。

統(tǒng)一調(diào)度黃河水資源

“君不見，黃河之水天上來，奔流到海不復回。”在人們的印象中，黃河這條滔滔大河，蜿蜒九曲，宛如一條永不會斷的金色緞帶匯入大海。

然而，在20世紀70年代以后的近30年間，黃河曾多年出現(xiàn)斷流。據(jù)歸帆回憶，1972年至1999年，黃河有22年出現(xiàn)干涸斷流，平均4年斷流3次，1997年還出現(xiàn)了迄今為止最為嚴重的斷流，斷流長達704公里，占黃河下游河道總長的90％。

“黃河斷流直接引發(fā)河道萎縮、水生物減少、濕地減少等一系列問題，給生態(tài)保護、經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大影響?！睔w帆介紹說，黃河位于歐亞大陸的干旱半干旱地區(qū)，降水稀少，水資源貧乏，僅占全國2％的水資源，卻承擔了12％人口、15％耕地以及幾十座大中城市的供水任務，加之氣候影響、降雨量減少、黃河流域及下游引黃灌區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉面積和耗水量的迅速增加等原因，使本來就水量貧乏的黃河水資源供求矛盾日益突出，導致黃河下游出現(xiàn)斷流。

由于當年黃河缺少統(tǒng)一的水資源調(diào)度管理體制，一旦遇到枯水年份，沿河各地通過引水工程爭搶引水，導致下游斷流日趨嚴重。為此，經(jīng)國務院批準，1998年12月，水利部等部門聯(lián)合頒布實施黃河水量調(diào)度管理辦法，授權黃河水利委員會實行黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，這在我國七大江河流域中是首創(chuàng)。在對黃河水資源實施統(tǒng)一管理調(diào)度后，從1999年開始，黃河未再出現(xiàn)斷流現(xiàn)象。

2006年7月5日，《黃河水量調(diào)度條例》由國務院第142次常務會議通過，并于同年8月1日起施行，進一步強化了黃河水量統(tǒng)一調(diào)度制度。

從國際流域立法實踐來看，包括美國1933年制定的《田納西流域管理局法》等法律在內(nèi)，也表明了實施流域立法統(tǒng)一管理流域水資源的意義。

今年3月1日起，我國首部流域法——長江保護法正式施行，歸帆表示，其立法理念、制度設計等對黃河保護立法具有重要借鑒意義。

治理水土流失是關鍵

“九曲黃河萬里沙，浪淘風簸自天涯?！币驗辄S河中游河段流經(jīng)黃土高原地區(qū)，支流帶入大量泥沙，使黃河成為世界上含沙量最多的河流。

“黃河水少沙多，水沙關系不協(xié)調(diào)是癥結所在，抓住水沙調(diào)節(jié)這一‘牛鼻子’是治理關鍵所在。”歸帆認為，水沙調(diào)節(jié)，治理水土流失是關鍵，退耕還林是重要舉措。

此次中華環(huán)保世紀行宣傳活動采訪團來到了率先在全國實施退耕還林的延安市吳起縣。1998年，吳起縣響應黨中央提出的“再造一個山川秀美的西北地區(qū)”，開始退耕造林，除人均留兩畝口糧田外，其余坡耕地全部退出。截至2020年底，共完成國家退耕還林計劃面積202．46萬畝，森林覆蓋率從1997年的8．4％提高到20．3％。

“以前南溝村山上光禿禿沒有一棵樹，刮風就是漫天黃沙，下雨天稀泥順溝流，老百姓靠天吃飯，廣種薄收?！闭勂鹜烁€林成果，吳起縣南溝村原黨支部書記閆志雄的臉上止不住笑意。他回憶，1998年退耕還林之初，有的村民擔憂收回耕地，糧食問題無法保障，正是政府每畝地補錢又補糧的政策加上環(huán)境日益改變讓村民有了信心。如今，山上綠化好了，下雨不會再將泥沙沖入河流，避免繼續(xù)向黃河積蓄泥沙，生態(tài)變化也給村民帶來了實際效益。2018年，南溝村依托村中的南溝水庫建成了3A級景區(qū)，村民通過開農(nóng)家樂收入大幅提高，從1996年年人均收入600多元提高到如今年人均收入1．6萬元。

與退耕還林相比，在水土流失地區(qū)各級溝道中，以攔泥淤地為目的修建的淤地壩更是黃土高原地區(qū)特有的水土保持設施。

地處陜北黃土丘陵溝壑區(qū)的延川縣水土流失極為嚴重，全縣1985平方公里土地，水土流失面積1897平方公里。目前通過建成淤地壩1825座，完成水土流失治理面積778平方公里，減少入黃泥沙11632萬方。

7月22日，采訪團一行來到延川縣馬家灣淤地壩，踩在土壩上，延川縣副縣長張生瑜用手指著壩下一片綠油油的玉米地說道：“壩地水肥，易于耕作，這片地畝產(chǎn)玉米800公斤，年種植收入200萬元，促進6000畝坡耕地退耕，鞏固了退耕還林成果?！?/p>

這些舉措只是陜西省治理水土流失的一個縮影，陜西省人大常委會副主任劉小燕介紹說，通過退耕造林等舉措，如今黃河流域陜西段已實現(xiàn)由黃變綠，全省綠色版圖向北延伸400公里，植被覆蓋度達到60．68％，年均入黃泥沙量從2000年之前的8億多噸降至2．7億噸。

記者注意到，一些治理水土流失的舉措也被寫入了征求意見稿。征求意見稿第二十六條對淤地壩建設和管理作出規(guī)定，要求黃河流域縣級以上地方人民政府應當因地制宜組織開展淤地壩建設，黃河流域管理機構應當健全淤地壩注冊登記、風險隱患排查和安全認定制度，建立淤地壩信息監(jiān)測機制。

加大水資源保護力度

記者注意到，征求意見稿第三條中有黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展應當量水而行、節(jié)水為重的表述。這充分表明了“節(jié)水”是黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展的重點之一。

近年來，陜西省在推進黃河保護立法方面進行了積極探索。據(jù)劉小燕介紹，本屆陜西省人大及其常委會已制定修改省級地方性法規(guī)32件，審查批準設區(qū)的市法規(guī)43件，涉及黃河流域生態(tài)治理和修復河道整治、水土保持、污染防治等方面。

值得一提的是，圍繞“水”這條線，陜西省人大及其常委會也做了多項工作，包括修訂《陜西省飲用水水源保護條例》、修正《陜西省水土保持條例》等。此外，渭河流域保護治理條例也在修訂之中，有望在控水方面劃出紅線，力求建立最嚴格的水資源保護利用制度。

盡管黃河流域水保生態(tài)治理取得了一定成績，但全國人大代表、陜西師范大學西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院副院長方蘭表示，當前還存在一些問題，比如農(nóng)業(yè)水資源利用效率仍需提升，2019年黃河流域農(nóng)業(yè)用水占比高達68．8％，而農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)全流域平均僅為0．562，較低的用水效率進一步加劇了黃河流域水資源短缺狀況。方蘭建議，從頂層設計和微觀操作層面完善農(nóng)業(yè)用水價格機制，同時進一步完善水權配置機制，提升流域水資源利用效率。

此外，黃河流域涉及9個省區(qū)，各省區(qū)要協(xié)同治理方能有效，方蘭建議，從國家立法層面整體規(guī)劃和設計黃河流域的水保生態(tài)治理制度。